Федералізація vs децентралізація

Різницю між федералізацією і децентралізацією повинні зрозуміти усі українці. І логічно зробити вибір на користь другої.

«Федералізація», на жаль, може бути використана як спосіб розділення України на частини. Фактично, це – інструмент розпаду держави і взяття її частин під зовнішнє управління. «Децентралізація» - це зовсім інше. Вона є характерною для найбільш успішних унітарних держав: Данії, Норвегії, Швеції, Польщі, Чехії, Естонії. І вона не тільки можлива, а необхідна Україні як унітарній державі.

«Нинішній адміністративно-територіальний устрій України складався протягом останніх 100 років, тому що, умовно, до революції 1917 року, незалежно від того, в якій імперії знаходилась частина України, все було приблизно однаково: була губернія, був повіт, була волость або було воєводство… На початку 20-х років Україна почала переживати одну реформу за іншою, губернії ліквідовувалися, створювалися округи, повіти ліквідовувалися, створювалися райони, сільради то об’єднувалися, то роз’єднувалися… Після війни, до 1964 року, були перманентні зміни: створювали раднаргоспи, райони збільшувалися або зменшувалися. Тобто, цей хаотичний рух привів до того, що, в кінці кінців, Україна сьогодні має такий, достатньо дивний, фрагментарний адміністративно-територіальний устрій», - розповів директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук.

Експерт вважає, що виправити ситуацію можна, розпочавши повноцінну реформу з децентралізації. І перші кроки в цьому напрямку вже зроблені. «Той факт, що Верховна Рада внесла зміни до Бюджетного кодексу і прийняла закон про засади державної регіональної політики, дає надію на оптимізм. Ці два документи, якщо будуть реалізовані остаточно, здійснять віковічну мрію, щоб фінансування регіонального розвитку було: а) передбачуваним; б) прозорим; в) незалежним від лобістів і відкатників», - сказав він.

В децентралізованій унітарній державі є найбільш спроможними два рівні публічної влади - національний та місцевий. Місцевий рівень - це рівень громади, (комуни, общини, гміни і т.п), тобто, найбільш наближений до людини. Саме у ньому сконцентрована принципова відмінність від федеративної держави, де, навпаки, домінує регіональний рівень. Тобто, де найбільше повноважень та ресурсів сконцентровано на рівні регіону.

Втім, на думку експертів, така концентрація повноважень та ресурсів на рівні регіону призводить до формування регіональних політичних еліт, які є недостатньо серйозними для переходу на національний рівень, але надто амбітні, щоб залишатись весь час регіональною елітою. У результаті, коли їм здається, що саме вони є більш кваліфіковані, ніж місцеві чи національні еліти, і що саме регіон має все більше перебирати на себе повноважень. «Так починається регіональний сепаратизм», - вважають спеціалісти.

І саме з цього починаються проблеми у взаємовідносинах регіонів і держави. Такі, як, наприклад, є зараз в Іспанії. На думку експертів, вони мають причину у способі облаштування Іспанії після Франко. Формально, на сьогодні, Іспанія не є федеральною державною. Але після Франко, налякані його диктатурою політики, аби послабити центральну владу, провели широку конституційну реформу. Втім, було зроблено децентралізацію не до рівня громад, комун, а лише до рівня регіонів. За понад 30 років після Франко, в багатьох регіонах сформувалися регіональні еліти, почалися суперечки на тему того, хто кого годує. І такі теми особливо загострились у період нинішніх криз.

Так, наприклад, на фоні економічного зростання, регіональні влади набирали кредити, не думаючи над їх забезпеченням, а тепер вся Іспанія стоїть перед проблемою цих боргів. Натомість, регіональні лідери вважають, що проблеми їхнього регіону викликані відсутністю у них додаткових повноважень, зокрема, в сфері фінансової політики. «Лунають заклики: «Давайте проведемо референдум про відокремлення Каталонії, про відокремлення країни Басків». Тобто, проявилась класична схема, коли регіональній еліті стає тісно в своїх регіональних повноваженнях і це провокує конфлікт», - вважає Анатолій Ткачук.

Однак насправді в Іспанії близько 50% бюджету країни витрачається через бюджет провінцій. А на державу і на місцеві потреби залишається решта 50%. Зважаючи на те, що провінції самостійно брали кредити, укладали самостійні угоди, почалася не завжди фахова економічна самодіяльність при тому, що регіон не має власного емісійного центру, а економіка регіону сильно вмонтована в економіку держави та ЄС. Себто, трапилося так, що провінції  немає чим віддавати кредити. На фоні світової кризи це призводить до того, що державі треба рятувати регіони.

Задля цього держава приймає рішення: обмежити зростання зарплати чиновникам. А провінція заперечує проти цього. «Відтак, держава не може повноцінно вжити заходів щодо виходу з кризи через опір провінцій», - розповідає експерт.

Інший приклад - держава просить розширити повноваження муніципалітетів, укрупнити, оптимізувати їх, аби зменшити витрати, як це з початком кризи швидко зробили Фінляндія, Латвія, Литва. Але іспанські провінції кажуть «ні» - це наша компетенція, наші муніципалітети. «Все це гальмує вихід Іспанії з фінансової кризи», - додає Ткачук.

Зважаючи на такі невтішні приклади, українська децентралізація має враховувати  як позитивний так і негативний досвід децентралізації в різних країнах Європи. Саме тому, при проведенні реформи, є сенс делегувати повноваження на базовий рівень - рівень громад (як в Швейцарії), адже саме тут живуть і працюють люди. «Зараз ми йдемо цим шляхом – укрупнення і зміни територіального устрою. І, в основі, треба змінити суть, дати економічну мотивацію, людям, громадам, для їх саморозвитку, для самофінансування, для того щоб був стимул розвитку цих територіальних громад», - вважає голова Чернігівської обласної ради Микола Звєрєв.

Тобто, зважаючи, що громади - це локальні території, а розвиток громад стосується повсякденних інтересів людини, то, якщо люди живуть в містах, саме там, де вони проживають, у них виникають основні проблеми. І саме там, де вони проживають, ці проблеми повинні вирішуватись.

Натомість, регіональний рівень (умовно - рівень області) - прокладка між місцевим та державним рівнем. Саме тому регіональний рівень має бути не настільки сильним, щоби не задушити в своїх обіймах рівень місцевий.

На думку історика Арсена Зінченко, потреба в зміні адміністративно – територіального устрою України виникла фактично з самого початку відновлення української держави. Бо те, що України успадкувала від радянського союзу не можна вважати ефективним для громад. «Існуюча система дуже дорога, надзвичайно корумпована і не ефективна», - вважає він.

До речі, Європа це зрозуміла давно. Саме тому, на відміну від Європейської хартії місцевого самоврядування, яка ратифікована і успішно діє, Хартію регіонального самоврядування досі не ратифіковано державами-членами Ради Європи.

Попри це, регіональний рівень також виконує свої важливі повноваження. Передусім, це планування територій, регіональна політика та інфраструктура, внутрішньо-обласні комунікації, високоспеціалізована медицина, профтехосвіта, органи державної виконавчої влади (у вигляді інспекцій), і таке інше. Надлишок повноважень на обласному, регіональному рівні призводить до того, що місцеве самоврядування занепадає, країну шматують. «Отже «децентралізація» - це не розділення країни, це створення можливостей  для розвитку усього державного простору на основі пріоритету повноважень громад, які складаються із міст, сіл, селищ, там де живуть люди в єдиній Україні. Це - вивільнення енергії мас для покращення безпосередньо свого життя, своєї громади, а не створення додаткового прошарку регіональних політичних еліт», - підсумував Анатолій Ткачук.

Аліса Столбенко

УНІАН в Google News