Адміністративно-територіальна реформа, як основа децентралізації

У грудні уряд та парламент зробили перший крок у напрямку проведення реформи децентралізації влади – прийняли зміни до Бюджетного та Податкового кодексів, чим визначили фінансову основу місцевих бюджетів. Тепер необхідно зробити перші два кроки – змінити адміністративно-територіальний устрій та розподілити повноваження.

Протягом 2014 року однією з найбільш популярних реформ, яка звучала у промовах президента, депутатів парламенту та міністрів була реформа місцевого самоврядування – децентралізація влади. Реформа базується на декількох важливих складових – визначення нової територіальної основи місцевого самоврядування (зміна адміністративно-територіального устрою), передача повноважень та ресурсів на місцевий рівень.

Наразі ініційовано зміни адміністративно-територіального устрою шляхом ухвалення законопроекту «Про добровільне об‘єднання територіальних громад». Необхідність ухвалення такого закону пояснюється нинішньою фрагментарністю адміністративно-територіального устрою та значними диспропорціями між адміністративно-територіальними одиницями, а відтак і «територіальними громадами», - чисельністю жителів, які проживають у населених пунктах.

Зокрема, найбільша сільська територіальна громада має чисельність населення понад 10 тисяч осіб, а найменша – всього 84 особи. Дрібні «територіальні громади» не в змозі виконувати повноваження у більшості сфер, які традиційно виконуються на базовому рівні. Місцевих бюджетів таких громад вистачає тільки на зарплату працівникам органів місцевого самоврядування, які не повертаються жителям громади у вигляді публічних послуг. У такій ситуації неодмінно відбувається передача цих повноважень на вищий рівень адміністративно-територіального устрою.

У зв’язку з такою неспроможніст,ю невеликих «територіальних громад» виконувати свої функції, необхідно провести реформу адміністративно-територіального устрою. Однак, враховуючи те, що дрібні територіальні громади є реаліями сьогодення, Уряд і Парламент виявились не готовими прийняти рішення про комплексну реформу територіального устрою. Натомість було запропоновано можливість поступових змін, аби місцеві територіальні громади самостійно зрозуміли необхідність такої реформи і були залучені у цей процес, виходячи із сили суспільної потреби, а не сили закону.

Так з‘явився законопроект «Про добровільне об‘єднання територіальних громад». Проте, розуміючи причину, яка спонукає державу до укрупнення базових адміністративно-територіальних одиниць, законодавець встановлює певні параметри для об‘єднання – створення перспективного плану. Встановлення таких параметрів є вкрай необхідним, адже ми маємо провести укрупнення не заради самого процесу, а заради переходу 

Водночас при наближенні часу ухвалення у другому читанні законопроекту, все більше з‘являється публікацій про «неприпустимість» планування «добровільного об‘єднання». Тому спробую зафіксувати декілька визначальних позицій щодо необхідності подібного документу:

1. Адміністративно-територіальний устрій є скелетом держави, адже на кожен рівень адміністративно-територіального устрою покладається вирішення певного комплексу питань управління. Наприклад, на базовому рівні повинна забезпечуватись дошкільна та шкільна освіта; на проміжному (район) – спеціалізовані школи; на регіональному (область) – професійно-технічна освіта; на національному – вища освіта.

2. Питання правового регулювання адміністративно-територіального устрою належить винятково державі.

3. Регулюючи адміністративно-територіальний устрій, держава визначає вимоги до створення адміністративно-територіальних одиниць таким чином, аби ці одиниці були спроможними для виконання тих функцій, заради яких вони утворюються.

4. Органи місцевого самоврядування, які сьогодні діють в адміністративно-територіальних одиницях утворені на основі законів, а не на основі бажання мешканців цих одиниць.

Для більш наочного розуміння ситуації, розглянемо приклад Волочиського району Хмельницької області.

На мапі простежуємо систему розселення людей у східній частині району. Є селище Наркевичі, у якому проживає майже 1600 осіб, яке разом із Юхимівцями складають найбільшу сільську раду району – понад 2600 осіб. Поруч, у межах 10 км., є низка інших, проте набагато менших, сіл (на карті біля кожного села вказано чисельність населення).

Варіантів об‘єднань може бути багато. Наприклад, можна об‘єднати село Дзеленці та Рідкодуби, які разом складатимуть село з населення у 1200 осіб. Однак таке об‘єднання не призведе до появи нової якості громади, яка зможе виконувати всі повноваження. Аналогічна ситуація із іншими варіантами об‘єднання: Трительники – Баглаї – Дзеленці, Бубнівка – Сергіївка – Новоленськ.

Будь-яка із цих комбінацій об‘єднання не дає змоги забезпечити повноцінне функціонування сфери шкільної освіти, оскільки кількість населення, а відтак дітей, є недостатнім для функціонування середньої школи. У наведеному прикладі тільки об‘єднання навколо села Наркевичі створює повноцінну адміністративно-територіальну одиницю, яка отримає від держави повну компетенцію та відповідні ресурси, а також додаткову підтримку на розвиток інфраструктури.

Саме для такого логічного та зручного для людини планування і передбачено створення «перспективного плану утворення дієздатних громад», - документ, який визначає комбінації об‘єднання при якому нове утворення матиме перехід на нову якість, і яке отримає підтримку держави. За інших умов об‘єднання втрачає сенс, витрати на процес не принесуть вигоди громадянам.

У Європі за останні роки процес концентрації адміністративно-територіальних одиниць набув ознак постійності. Такі країни як Данія, Ірландія, Греція, Латвія, Фінляндія, Албанія, Грузія провели свої реформи, які суттєво зменшили кількість адміністративно-територіальних одиниць базового рівня (муніципалітетів). Кожна така реформа відбувалась через встановлення параметрів майбутніх об‘єднаних одиниць і створення на цій основі карт об‘єднання.

Такий же, європейський, підхід обрала і Україна. Згідно з проектом українського Закону, формування перспективного плану (фактично карти) утворення об‘єднаних громад віднесено до компетенції органів місцевого самоврядування обласного рівня. Хоча європейський досвід показує, що основна роль у формуванні майбутньої карти адміністративно-територіального устрою повинна належати профільному міністерству.

Наявність «перспективного плану» зовсім не означатиме, що ті територіальні громади, які не хочуть ні з ким об‘єднуватись, будуть приєднані до когось силоміць. План потрібен у першу чергу для тих громад, які дійсно прагнуть розвиватись, і хочуть мати для цього належні повноваження та ресурси.

Насамкінець варто зазначити, що реформа місцевого самоврядування є комплексною, яка зачіпає багато сфер в управлінні держави. Проте з ухваленням законопроекту «Про добровільне об’єднання територіальних громад», у якому буде передбачено формування «перспективного плану утворення дієздатних громад», ми виходимо на черговий, надзвичайно важливий, етап – зміни адміністративно-територіального устрою.

Анатолій Ткачук

Експерт РПР, директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства

УНІАН в Google News