Асоціація міст України підготувала висновок до проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо делегування повноважень органам місцевого самоврядування з розпорядження землями державної власності і посилення державного контролю за використанням та охороною земель», в якому виклала свої зауваження.
Про це повідомляється на сайті Асоціації міст України.
Так, щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з розпорядження земельними ділянками державної власності в цілому АМУ підтримує такі пропозиції Держгеокадастру, але зауважує, що пунктом 1.2 розділу XI «Реформа сільського господарства» парафованої Коаліційної угоди між представниками політичних партій «Блок Петра Порошенка», «Народний Фронт», «Самопоміч», Радикальної партії та ВО «Батьківщина» передбачено законодавче врегулювання питань передачі у комунальну власність земель державної власності, розташованих за межами населених пунктів, крім тих, на яких розташовані об’єкти державної власності вже у І кварталі 2015 року. Законопроектом же пропонується надати повноваження органам місцевого самоврядування на розпорядження земельними ділянками державної власності без передачі їх у комунальну.
На думку експертів АМУ, повсюдність місцевого самоврядування необхідно забезпечити шляхом комплексного вирішення питань, а саме:
- передачею у комунальну власність земель державної власності, вільних від забудови державними об’єктами та таких, що використовуються жителями територіальної громади для фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, садівництва, сінокосіння і випасання худоби тощо (передбачено Коаліційною угодою);
- делегуванням органам місцевого самоврядування повноважень розпорядження землями державної власності, зокрема, на яких розташовані об’єкти нерухомості державної власності, що відповідатиме принципам децентралізації та субсидіарності.
АМУ не погоджується з пропозиціями запровадження такого механізму стимулювання до об’єднання територіальних громад, як передача повноважень розпоряджатися землями державної власності лише сільським, селищним, міським радам, що об’єдналися. Експерти Асоціації вважають, що такі повноваження мають бути передані і вже існуючим спроможним територіальним громадам, наприклад, містам обласного значення.
Щодо здійснення контролю за використанням та охороною земель
Законопроектом пропонується обмежити права органів місцевого самоврядування щодо здійснення контролю за використанням та охороною земель, шляхом виключення відповідних норм у статті 12 Земельного кодексу України та статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». АМУ вважає такі норми неприпустимими, оскільки обмежують права власників на розпорядження власним майном, де контрольна функція є ключовою. Враховуючи, що законопроект спрямований на впровадження ефективної системи державного управління та місцевого самоврядування, а у державних органів контролю за використанням та охороною земель відсутня мотивація в питаннях наповнення місцевих бюджетів, АМУ пропонує розглянути можливість наділення органів місцевого самоврядування окремими повноваженнями з контролю за використанням та охороною земель, зокрема, в частині:
- недопущення використання земельних ділянок без правовстановлюючих документів;
- використання не за цільовим призначенням;
- самовільного зайняття земельних ділянок тощо.
При цьому органи виконавчої влади здійснюватимуть контроль за відповідністю Конституції та законам України рішень органів місцевого самоврядування. Такі норми відповідатимуть Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схваленій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 року № 333-р. Такий контроль органами виконавчої влади може бути здійснений згідно статті 144 Конституції України.
Крім того, у листі АМУ звертає увагу на дослідження Інституту законодавства Верховної Ради України щодо зарубіжного досвіду країн Європи. Так функції самоврядного контролю здійснюються у Фінляндії, Латвії, Македонії.
Щодо громадського контролю
Законопроектом пропонується унормувати окремі питання здійснення громадського контролю. Зокрема, надаються повноваження органам місцевого самоврядування затверджувати положення про громадських інспекторів, а також їх призначати. Разом з тим законопроект не містить жодних дієвих норм, які визначають реальні повноваження таких інспекторів, а отже ці норми не матимуть практичного застосування.
Щодо усунення органів виконавчої влади загальної компетенції від прийняття рішень у сферах регулювання земельних відносин, державного контролю за використанням та охороною земель
Законопроектом пропонується надати центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин та здійснення державного нагляду (контролю) у сфері земельних відносин, повноваження погодження рішень сільських, селищних, міських рад про передачу земельних ділянок із державної власності у комунальну і навпаки (ст. 15-1 ЗКУ). При цьому змінами до статті 117 Земельного кодексу пропонується, що такі рішення прийматимуться сільськими, селищними, міськими радами одноособово. Діюча редакція Земельного кодексу передбачає, що передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування. Експерти АМУ висловлюють застереження у зв’язку з тим, що запропонованими змінами пропонується усунути органи виконавчої влади загальної компетенції (місцеві державні адміністрації) від прийняття рішень, що стосуються відчуження земель державної власності, шляхом посилення контролю органів виконавчої влади спеціальної компетенції (територіальних органів Держземагенства). Те ж застереження стосується і в частині погодження питань вилучення земельних ділянок державної власності (пункт «з» частини першої статті 15-1 ЗКУ)
Крім цього, пропонується внести зміни до статті 15 Закону України «Про охорону земель» та статті 13 Закону України «Про землеустрій», якими виключаються повноваження місцевих державних адміністрацій щодо координації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. Таким чином виключення норм щодо координації місцевими державними адміністраціями діяльності у сфері контролю за використанням та охороною земель, може призвести до розбалансування системи органів виконавчої влади та конкуренції органів виконавчої влади загальної та спеціальної компетенцій.
Щодо розширення повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин та здійснення державного нагляду (контролю) у сфері земельних відносин
Проектом пропонується надати центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин та здійснення державного нагляду (контролю) у сфері земельних відносин, повноваження приймати рішення щодо звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок (пункт «и» частина перша статті 15-1 ЗКУ). В той же час відповідно до частини третьої статті 212 Земельного кодексу України повернення самовільно зайнятих земельних ділянок провадиться за рішенням суду. Доцільно узгодити між собою ці статті, а також передбачити дієві механізми виконання таких рішень центрального органу виконавчої влади.
Пропонований механізм державного контролю, зокрема, шляхом винесення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель протестів на рішення органів місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих ними повноважень по розпорядженню землями державної власності, суперечить закону. Очікується, що протест державного інспектора зупинятиме дію опротестованого рішення органів місцевого самоврядування. Такий механізм є аналогічним тому, що діяв до 2012 року для органів прокуратури. Враховуючи, що відповідні функції в прокуратури були спрощені шляхом виключення можливості призупинення рішень органів місцевого самоврядування після винесення протесту, АМУ пропонує розглянути варіант винесення державним інспектором подання, що не зупиняє дію відповідного акта. У разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення державного інспектора про результати його розгляду, державний інспектор може звернутися до суду з відповідним клопотанням.
Аналітики АМУ наголошують, що надання повноважень центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин та здійснення державного нагляду (контролю) у сфері земельних відносин, суперечить Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333-р.
Щодо інших неузгодженостей
В пункті 2 Прикінцевих та перехідних положень законопроекту законотворець пропонує вирішити проблему визначення правового статусу земель колективної власності, відумерлої спадщини, невитребуваних земельних ділянок. АМУ вважає, що ці норми не вирішують окреслених проблем.
Зркрема, передбачається, що землі чи земельні ділянки під польовими дорогами, лісосмугами, господарськими дворами, які за рішенням загальних зборів членів колективних сільськогосподарських підприємств і організацій не підлягали паюванню, і не передані у власність, переходитимуть у комунальну власність територіальних громад. Проте, такі землі та ділянки на сьогодні вже є власністю (колективною). Тобто норма не матиме практичного застосування.
Ділянки, визнані судом відумерлою спадщиною, також переходитимуть до комунальної власності. Однак, це питання врегульовано статтею 1277 Цивільного кодексу України, відповідно до якої спадщина, визнана судом відумерлою, переходить у власність територіальної громади за місцем відкриття спадщини. Запропоновані зміни потребують узгодження з нормами Цивільного кодексу України.
Змінами до статті 21 Закону України «Про Державний земельний кадастр», а також пунктами 3, 4 Прикінцевих та перехідних положень пропонується врегулювати порядок визначення меж територій сільських, селищних, міських рад та їх внесення до Державного земельного кадастру, зокрема, на підставі вже розроблених проектів формування територій сільських, селищних, міських рад. Однак, відсутні норми, які визначать відповідального за внесення цих даних в ДЗК (наприклад, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин та здійснення державного нагляду (контролю) у сфері земельних відносин) і конкретні строки виконання.
Таким чином, АМУ не підтримує проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо делегування повноважень органам місцевого самоврядування з розпорядження землями державної власності і посилення державного контролю за використанням та охороною земель».
Нагадаємо, цей законопроект був представлений 17 березня 2015 року на засіданні ініційованої Держгеокадастром спільної наради. 8 квітня продовжиться його обговорення з метою врегулювання спірних позицій. АМУ на засіданні представлятиме експерт Центру аналізу та розробки законодавства Я.Рабошук.
